安徽省政府发文关停烟花爆竹企业被24家企业起诉

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庭审现场

　　作为仅次于湖南、江西的烟花爆竹生产大省，安徽省今后可能再也没有烟花爆竹生产企业。

　　而这一切，源于2013年12月27日印发的安徽省政府办公厅第45号文件，即《安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知》（下称《退出意见》）。意见提出，安徽省全部烟花爆竹生产企业须在2014年年底前整体退出。安徽花炮行业的企业主们遭遇全部关停命运。

　　因不满《退出意见》出台的程序，安徽24家烟花爆竹企业主在向安徽省高级法院起诉未果后，2014年7月21日再次抱团，来到合肥市中级法院重新起诉，将安徽省政府告上法庭。

　　经过近三个月的等待，11月10日，合肥市中级人民法院终于答复，起诉省政府的案子决定立案。12月26日，该案在合肥市中院首次开庭审理，长江商报记者全程直击庭审现场。当天因双方出示的证据均有不足，法庭决定择日再审。这是十八届四中全会后，依法治国背景下，首个企业起诉省一级政府获得受理并公开审理的案件。

　　庭审现场

　　安徽省法制办：《退出意见》属行政机关内部行为

　　2014年12月26日，距离《退出意见》最后期限仅剩5天，安徽省24家花炮公司状告安徽省省政府一案，在合肥市中院开庭，但这个开庭来得并不容易。

　　今年6月24日，来自安徽省内的24家花炮企业联合向安徽省人民政府提出行政复议，要求撤消《退出意见》中的相关行政决定。24家花炮企业认为，该行政决定缺乏法律依据，程序也不合法。安徽省政府以省府文件属于内部行为为由，驳回了复议申请。

　　随后24家企业向法院提起诉讼，状告安徽省政府，请求撤销《退出意见》中的行政决定，并确认相关行为违法或无效。安徽省高院并未直接受理，但指引其将诉状递交到合肥中院。

　　11月10日，经过3个多月的等待，合肥市中院决定立案，并于12月26日首次开庭。开庭双方就《退出意见》是外部行为，是否对外已经产生影响进行辩论。

　　出庭应诉的安徽省政府法制办工作人员称，《退出意见》的出台仅仅是政府内部行为，主要是为了调整产业结构，要求烟花爆竹行业的全面退出也是省政府转变经济发展的形式的决策之一。

　　同时，安徽省政府法制办工作人员还强调，《退出意见》是直接发给“各市、县人民政府和省政府各部门、各直属机构”，并没有直接发给24家烟花爆竹企业，不是针对24家烟花爆竹企业的行政处理，属于行政机关内部行为，只对各地显示政府有约束力。对外不发生法律效力，不具备外部效果，不属于行政诉讼受案范围。因此请求裁决驳回起诉。

　　24家花炮企业：已影响企业生存，文件涉程序违法

　　“怎么能说对企业没有外部效果呢？”红旗花炮厂法定代表人张克军在法庭上辩称，本来，江苏、上海、浙江的销售市场我已经开拓成熟，现在因为这个《退出意见》，客户都知道我们不能在生产了，谁敢下我们的订单？同时，由于文件出台，我们无法再获得贷款，资金流也断了。这难道还没有产生外部影响？

　　24家烟花爆竹企业的代理律师涂四益辩称，《退出意见》作为内部的具体指令，是上级行政机关要求下级行政机关实施其法定管辖权限的行为，关闭工厂和吊销证照并非地市级以及县乡级政府的权限范围。从企业目前的遭遇来看，这一行为已经外部化，影响到了企业的生存，应纳入司法审查的范围。

　　涂四益还认为，安徽省政府的发文行为缺乏法律程序。“即使产业政策调整，那必须进行关于经济政策调整系出于公共利益的论证。”涂四益说，关停24家烟花爆竹企业可视为一项重大行政决策，但安徽省政府明显没有满足《国务院关于加强法治政府建设的意见》的规定：“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”属于程序违法。

　　因此，24家烟花爆竹企业主请求法院依法对安徽省政府印发的《退出意见》宣布无效或撤销。

　　庭审最后，双方因开庭所出示的证据均有不足，合肥市中级法院决定择日再审。

　　政策回放

　　“十二五”规划：鼓励企业做大做强

　　这份要求安徽退出花炮产业的《退出意见》下发前，为规范该行业，安徽省安监局曾于2008年，下文推进烟花爆竹生产企业的整顿提升。

　　2007年时，安徽全省的烟花爆竹企业还有三百多家。2008年4月21日，安徽省安全生产监督管理局发下52号文件，在该文件中，记者看到，对于提高标准有诸多要求，如花炮企业中“年产值1000万元以上的企业要占生产企业总数的30%”，“整顿后年产值达不到500万元的企业，依法吊销《安全生产许可证》或不予换证，并按法定程序予以关闭。”

　　文件针对花炮企业生产条件的提升也提出了大量标准。记者通过查阅2008年随后下达的112、90号两份文件看到，“工房和总库必须采用彩色复合压型钢板屋盖”（彩钢瓦）、“工厂规模化、生产机械化……强化扶优扶强……健全企业做强和退出机制”，“实现标准化二级达标。”

　　安徽省安监局发布的以上文件均抄送了安徽省人民政府办公厅。

　　2012年1月29日，安徽省政府办公厅下发的《安徽省安全生产“十二五”规划》则明确提出，“已经省政府同意”，并提出，“到2015年底，全省烟花爆竹生产企业数量要比2010年的147家减少35%以上。”

　　多位安徽市、县领导告诉记者，按照他们的理解，这些文件都是在鼓励企业生产标准化，从而把企业做大做强。

　　政策回放

　　2014年底：安徽烟花企业全部关闭

　　政府鼓励做强做大，不断提高标准，伴随着企业年产值不断提升，投入越来越大，但随后而来的《退出意见》，给了这些企业致命的打击。

　　2013年12月27日，安徽省政府办公厅印发《退出意见》。文件要求，2014年底前，全省现存的75家烟花爆竹生产企业必须全部关闭。省政府按每家企业80万元的标准安排专项补助，其余部分，由各市、县根据关停企业资产状况等给予适当补助。

　　依据文件精神，从2014年10月30日起，翔鹰花炮厂所在的裕安区政府先后对翔鹰花炮厂的厂房进行强拆，第一次在10月30日。当天裕安区安监局、镇政府、公安、城管等两百来人到翔鹰花炮厂第七工区强拆。

　　“只要他们能出示文件，我们也会配合工作。但问题是，他们并不能出示文件，他们把门剪开就往里走。”工区负责人叶秉柱对那天的记忆犹为深刻，有的工人拿出手机拍照，也被他们强行制止。

　　第七工区原名皖信花炮厂，2010年在裕安区政府的推动下，与翔鹰、彩虹两家花炮厂合并为翔鹰花炮厂。安徽省规模最大的翔鹰花炮有限公司一位负责人喻本胜说，“今年6月份区政府开动员关停大会时，区领导还感叹说省里多次提出做大做强，实现产业结构优化，所以我们让你们三家合并，争取做到全省第一，现在合并了，规模也上去了，结果还是没能保住。”

　　伴随着厂房的破坏，接踵而至的是全面停产。“六安市一共有3家花炮厂，截至记者发稿，几乎已全面停产，只剩10多个工人在善后。”翔鹰花炮厂相关负责人说。

　　12月26日，安徽中级法院开庭结束后，双方律师在相互交换笔录。